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陆铭:推进大城市户籍制度改革攻坚战

原作者: 陈泽秀 |原发: 时代周报

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11月3日,新华社全文发布《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》(以下简称《建议》)。这份为未来15年发展定调的重要文件,在“推进新型城镇化”方面作出重要部署,包括“构建国土空间开发保护新格局”“完善财政转移支付和城镇新增建设用地规模与农业转移人口市民化挂钩政策”“深化户籍制度改革”“建设现代化都市圈”等。


上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授陆铭长期研究中国经济、城乡和区域发展、劳动经济学。8月24日,他曾在中南海参加经济社会领域专家座谈会,为“十四五”规划编制建言献策。


《建议》发布之后,时代周报记者对陆铭进行了专访。他表示,《建议》提出的区域发展格局顺应市场经济规律,能够实现不同地区按照自己的比较优势进行分工。


同时,他指出,都市圈建设刚刚起步,城市发展中存在非常大的误区——过于看重城市行政管辖边界范围内的发展空间,不利于形成一体化的都市圈。


陆铭认为,中心城市一定要解放思想,突破行政管辖边界范围,将眼光更多投向都市圈,在整个都市圈范围内规划人口和土地。“按照都市圈规划,深圳可能就不需要保留太多生态用地和农业用地。”


行政干预人口密度不利于服务业发展


时代周报:《建议》提出,“逐步形成城市化地区、农产品主产区、生态功能区三大空间格局,支持城市化地区高效集聚经济和人口,支持生态功能区的人口逐步有序转移”,如何看待这个新格局,会带来什么影响?


陆铭:这种区域发展格局顺应市场经济规律,在一个国家内部能够实现不同地区按照自己的比较优势进行分工。沿海地区、中西部中心城市周围的都市圈,整体上讲发展条件比较好,能够实现制造业和服务业的比较优势,充分发挥人口集聚地的规模经济效益。


当一些地方集聚制造业和服务业时,其他地区相应来讲就更多承担农业功能、生态保护区功能,在经济上更多承载农业、旅游、自然资源等行业。做这些行业时,人口适度减少,可以提高人均资源占有量。其中,在生态保护区,一些人口适度迁出,既能够有效提高这部分人群的收入和就业,也能够更好的保护环境,实现经济发展和生态保护双赢。这样各个地方就走上分工协调、可持续的发展模式。


时代周报:你此前曾提到,低密度的城市发展模式导致服务业发展滞后。《建议》提出,“推进以人为核心的新型城镇化……合理确定城市规模、人口密度、空间结构”。这对经济发展有何好处?


陆铭:目前国内服务业在GDP和就业中所占比重已经超过制造业,但跟世界上一些发达国家和地区的历史同期发展水平相比,服务业占比仍然较低。部分原因是中国城市化走出了低密度的发展模式。


过去十多年,中国城市人口密度下降了一半。从人口空间分布角度来讲,人口从低密度地区向高密度地区迁移,受到了一些障碍。具体来说,农村人口进城受到制度障碍,小城市向大城市的人口迁移也受到制度障碍。同时,新建设的城市土地扩张很快,但吸纳人口不足,导致中国城市人口密度下降。这对发展服务业非常不利。


接下来,应该顺应人口流动的趋势,以及生活水平不断提高以后人民对于美好生活的向往,让人口能够更加顺畅地从小城市向大城市迁移,至少在制度上,不要去阻碍这个进程。


人口增长不快甚至负增长的地区,未来可能要做减量规划。人口适度向中心城区、密度相对高的地方集中,有利于服务业发展,也能够更加有效提高人们的生活质量。在超大城市的产业结构中,服务业占绝对主导地位,大量就业岗位和新增收入会集中在中心城区、高密度地区。因此,这些城市中心城区应该实现紧凑型发展。如果盲目通过行政手段干预人口密度,可能对服务业发展产生不利影响。


都市圈规划要突破行政管辖边界


时代周报:如何看待北上广深这些一线城市的城市规模和人口密度?在“构建国土空间开发保护新格局”的过程中——譬如土地紧缺的深圳——还有多大的发展空间?


陆铭:当前在城市发展和城市相关政策中,存在一个非常大的误区:过于看重城市行政管辖边界范围之内的发展空间。


从经济理论和世界城市发展经验角度看,城市的发展根据每个城市的功能定位、产业容量,呈现不同规模。在产业总量和人口规模逐渐增加的过程中,一些城市突破自己自由的管辖边界,逐渐与周围的中小城市连接起来,成为一个连片发展的都市圈。


一线城市一定要解放思想,从行政管辖边界范围之内开始突破,将眼光更多地投向都市圈。比如,都市圈的半径在50公里到80公里,这个范围内还有大量土地可以转化为城市发展用地。在整个都市圈范围内规划人口和土地,可以使目前按行政管辖边界划定的一线城市内部,进一步增加人口,并相应增加建设用地,不至于在行政管辖边界范围内保留过高比例的生态用地和农业用地。


像深圳,人口众多但城市面积并不大。在这样小的范围内,保持过多的生态和农业用地,对于发挥一线城市集聚人口和经济活动的引领作用不利。这并不是说生态和农业用地不要保留,而是说要在整个都市圈范围之内来规划,不要局限在中心城市目前的管辖范围之内。


同时,已经形成的建设用地可以进一步提高使用效率,尤其是在核心商务区和人口聚集区,适度提高建筑的容积率,可以增强城市对人口的容纳能力。


另外,在城市的用地结构里,普遍存在居住用地占比相对较低,工业用地和商服用地相对较高的问题。接下来,工业用地和商服用地应向居住用地适度转换,在新增土地里相应增加住宅用地的比重。提高工业用地和商务用地的经济密度和利用效率,可以为城市有效拓展发展空间。在这些方面,深圳面临的矛盾最大,其次是上海。


时代周报:目前我国的都市圈建设处于什么阶段?距离《建议》提出的“建设现代化都市圈”有多大差距?


陆铭:都市圈建设刚刚起步,跟国际上先进的都市圈建设形态相比,还存在巨大差距。首先是规模。根据我的研究,中国排位前30的大城市都仍然有进一步扩大、形成与周边中小城市连片发展的潜在可能性。


其次是规划和一体化水平。目前,一些比较大的都市圈如上海及周边城市、深圳和周边中小城市,这些都市圈分别跨越了省一级的行政管辖边界和市一级的行政管辖边界。在城市规划和建设以行政管辖边界为单位的传统体制之下,很可能各自规划、各自建设——各自保护农业用地,各自规划建设用地的供应,甚至连政策都存在相互差异。基础设施方面,轨道交通在跨越城市和省的边界时,也涉及到如何投资建设的问题。


如果能够突破既有行政管辖边界对城市发展和都市圈形成产生的制约作用,真正形成以都市圈范围规划以及基础设施公共服务供给,将给城市发展和整个经济发展产生强大的增长极作用。对此,我非常期待。


户籍改革应大幅减少教育水平权重


时代周报:人口和土地空间资源的错配是城镇化进程中的一大问题。《建议》提出,“完善财政转移支付和城镇新增建设用地规模与农业转移人口市民化挂钩政策”,这能带来多大红利?同时需要配套哪方面的制度措施?


陆铭:人口和土地空间错配造成的影响非常大。一方面,中国人口流动仍然受到制度障碍,影响劳动力资源的再配置。另一方面,最近十多年,对于人口持续流入的城市特别是东部沿海大城市,土地供应收得比较紧。相反,在人口大量流出的中西部地区尤其是一些中小城市,甚至在有些人口负增长的地方,却投入了大量建设用地指标。


这种土地和人口的空间错配,导致沿海地区特别是大城市房价高企,进一步影响到劳动力的生活成本。而人口流出地则建设了大量空置的工业园和新城,这背后伴随着地方政府负债的提高,影响欠发达地区经济发展的可持续性。


当前要做的事情是:第一,对人口顺应经济规律的流动(从农村向城市的流动,从小城市向大城市的流动,从发展条件比较差的地方向优势地区集中),不要通过行政力量去强烈干预。相反,应该通过户籍制度、社会保障、公共服务等方面的改革,让人口流入地能够更加顺畅地容纳更多人口。


第二,在土地方面,让新增建设用地指标更多配置到人口流入地。在人口流出地,不管是存量建设用地指标,还是已经开发的城市建设用地,如果出现利用效率极低的情况,可以把建设用地复耕为农业用地,再把相应的建设用地指标用于跨地区的流转。


这样不仅可以对人口流入地形成新的发展空间,容纳更多的经济活动和人口,又能够在人口流出地,通过减量规划和公共服务向中心城区集中人口,提高公共资源的利用效率,减少政府财政负担。


时代周报:《建议》提出,深化户籍制度改革。目前国内已全面放开城区500万人口以下城市的落户限制,人口500万以上大城市的户籍制度改革方向是什么?


陆铭:关于户籍制度改革,国家层面已经非常明确,接下来要重点推进城区人口在500万以上的特大和超大城市改革。目前城区500万人口以下的城市,已经在制度上全面放开,接下来要切切实实为新增城市人口提高更好、更优质的公共服务。城区500万人口以上的特大超大城市,要增加公共服务基础设施的投入,同时为外来人口市民化创造更多条件。


我一直强调户籍制度改革要加快速度、降低门槛。中国当前仍然有大约1/3的城市常住人口没有本地城镇户籍,这部分人口中又有大量已经长期稳定居住在所工作的地方,他们市民化的需求极其紧迫。


改革不可能一夜之间完成。在这些特大和超大城市外来人口市民化的过程中,应该按照居住年限和实际就业年限、社保缴纳年限来安排落户的优先次序,大幅度减少甚至取消教育水平在落户中所占的权重。


有关部门已经提出,城市群内部,要尝试不同城市之间可累计居住年限,申请落户时异地累计互认。我注意到,宁波、广州都已经推出政策,在所在的城市群内部,实行异地缴纳社会保障年限申请本地积分落户时累计承认。广州甚至提出,在长三角居住和缴纳社保年限,广州积分落户时也可以承认。这是非常好的改革方向,值得高度肯定。


从“十四五”开始,如果能够把户籍制度的改革重点推进到在城区人口500万以上的特大城市和超大城市,进行一场攻坚战,那么中国的城市化进程将走得更为顺畅,可为经济和社会可持续健康发展注入新活力。随着改革的推进,户籍制度将逐渐转化为常住人口登记制度,最终可以实现国内人口自由流动。


(编辑:王星


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